2004/107/CE e 2008/50/CE

Relazione al Parlamento Europeo a cura di Javi López, 8 marzo 2021

Secondo l’Organizzazione mondiale della sanità (OMS), il principale rischio ambientale per la salute in Europa è rappresentato dall’inquinamento atmosferico, il quale è responsabile di oltre 400 000 decessi prematuri all’anno e ha inoltre conseguenze negative dirette sull’ambiente. In Europa gli agenti inquinanti più nocivi per la salute umana sono il particolato (PM), il biossido di azoto (NO₂) e l’ozono troposferico (O₃). Stando alle stime relative all’impatto sulla salute di un’esposizione a lungo termine all’inquinamento atmosferico, nel 2018 PM₂,₅, NO₂ e O₃ hanno provocato, rispettivamente, circa 379 000, 54 000 e 19 400 morti premature nell’UE-28.

Gli inquinanti atmosferici possono essere di origine antropica, naturale o mista, a seconda della fonte che li ha generati. Tra le fonti naturali rientrano i vulcani, la vegetazione, i fulmini, il suolo, l’erosione del vento e gli oceani. Le emissioni legate alle attività umane sono prodotte da vari settori dell’economia. Il particolato è generato principalmente dal riscaldamento, dall’industria e dai trasporti, mentre gli ossidi di azoto (NOx), tra cui il monossido di azoto (NO) e il biossido di azoto (NO₂), sono emessi dai trasporti e dalla produzione di energia; quest’ultima, insieme al trasporto non stradale, è responsabile di gran parte delle emissioni di ossidi di zolfo (SOx). Le emissioni di ammoniaca (NH₃) derivano quasi interamente dall’agricoltura, mentre i composti organici volatili (VOC) sono rilasciati principalmente dalle vernici e dai prodotti chimici usati nei processi di produzione e manutenzione. Infine, il monossido di carbonio (CO) è generato dal riscaldamento e dai trasporti e il metano (CH₄), per la maggior parte, dai settori dell’agricoltura, dei rifiuti e dell’energia.

L’impatto dell’inquinamento atmosferico sulla salute e sugli ecosistemi

Le principali cause di morte attribuibili all’inquinamento atmosferico sono le malattie cardiache e l’ictus, seguiti dalle malattie polmonari e dal cancro ai polmoni. L’esposizione all’inquinamento atmosferico può determinare una riduzione della funzione polmonare, infezioni delle vie respiratorie e un aggravamento dell’asma; può essere inoltre associata a diabete, obesità, infiammazione sistemica, morbo di Alzheimer e demenza. Le ripercussioni dell’inquinamento atmosferico sulla salute variano a seconda del gruppo di popolazione. I gruppi vulnerabili, tra cui bambini, donne in stato di gravidanza, anziani e pazienti con patologie pregresse, sono i più sensibili agli effetti dell’inquinamento atmosferico. I dati rivelano inoltre che le persone con uno status socioeconomico inferiore sono più esposte a tale forma di inquinamento, poiché vi è una maggiore probabilità che risiedano in aree con una qualità dell’aria peggiore.

L’inquinamento atmosferico ha inoltre conseguenze devastanti sugli ecosistemi naturali e sulla biodiversità ed è causa del degrado ambientale. Tra gli agenti inquinanti più dannosi per gli ecosistemi figurano O₃, SO₂, NOx e ammoniaca. NOx e ammoniaca provocano l’eutrofizzazione, fenomeno dovuto a un’eccessiva densità di nutrienti che può alterare la diversità delle specie e favorire l’invasione da parte di nuove specie. Si stima che, nel 2018, i carichi critici per l’eutrofizzazione siano stati superati in quasi tutti i paesi europei e su circa il 65 % della superficie dell’ecosistema europeo. NOx e SO₂ causano l’acidificazione, processo che determina variazioni del pH dell’acqua e del suolo che sono nocive per i due ecosistemi. Le stime relative al 2018 mostrano che è stato registrato un superamento dei carichi critici per l’acidificazione su circa il 6% della superficie dell’ecosistema europeo. L’O₃ danneggia colture, foreste e piante riducendo il loro tasso di crescita e compromette inoltre la biodiversità.

Diversi inquinanti atmosferici incidono inoltre sui cambiamenti climatici poiché le due questioni sono strettamente correlate.

Alcuni agenti, come O₃ e particolato carbonioso, sono gas a effetto serra (GES) direttamente responsabili del riscaldamento globale, mentre altri, compresi alcuni tipi di particolato, producono invece effetti di raffreddamento. Poiché gas a effetto serra e inquinanti atmosferici derivano spesso dalle stesse fonti, una riduzione delle emissioni degli uni o degli altri può risultare doppiamente vantaggiosa.

L’impatto complessivo dell’inquinamento atmosferico sulla salute umana, gli ecosistemi, i raccolti e il rendimento forestale si traduce in costi di mercato e non di mercato significativi. Nei costi di mercato rientrano la riduzione della produttività del lavoro, l’aumento della spesa sanitaria, la perdita dei raccolti e del rendimento forestale e l’impatto sul settore turistico. I costi non di mercato comprendono invece l’aumento dei tassi di mortalità e morbilità, il degrado della qualità dell’aria e dell’acqua e dello stato di salute degli ecosistemi, nonché i cambiamenti climatici.

Le politiche dell’UE in materia di qualità dell’aria

Il miglioramento della qualità dell’aria fa parte dell’agenda dell’Unione europea ormai da decenni. Attualmente il principale documento strategico dell’UE in materia di qualità dell’aria è costituito dal programma “Aria pulita” per l’Europa, adottato nel 2013. Tale programma fissa due obiettivi chiave per il 2030: una diminuzione pari al 52% del numero di decessi prematuri causati dall’esposizione al particolato e all’O₃ e una riduzione della superficie degli ecosistemi che supera i limiti di eutrofizzazione al 35 %. Per il conseguimento di entrambi gli obiettivi sarà necessaria una combinazione di misure normative e non. Più di recente, nel quadro del Green Deal europeo, l’Unione europea ha manifestato il proprio impegno a ridurre l’inquinamento atmosferico causato dai principali settori responsabili delle emissioni, nonché ad affrontare le sfide interconnesse dell’inquinamento atmosferico, adottando un piano d’azione per l’inquinamento zero finalizzato, tra l’altro, al miglioramento della qualità dell’aria nell’UE.

Allo scopo di garantire una buona qualità dell’aria ai suoi cittadini, l’UE ha definito un quadro strategico nell’ambito del quale ha intrapreso azioni specifiche sulla base di tre pilastri principali.

– Il primo pilastro è rappresentato dalle due direttive relative alla qualità dell’aria ambiente, che hanno come obiettivi principali la definizione di metodi comuni per il monitoraggio e la valutazione della qualità dell’aria, l’elaborazione di norme valide in tutta l’Unione, l’accesso del pubblico alle informazioni raccolte in relazione alla qualità dell’aria, nonché il mantenimento della buona qualità dell’aria e, negli altri casi, il suo miglioramento.

– Il secondo pilastro comprende la direttiva sui limiti nazionali di emissione[15], che prevede la riduzione delle emissioni nazionali dei principali inquinanti, ovvero SO₂, NOx, VOC, NH₃ e PM₂,₅.

– Il terzo pilastro è costituito dai diversi atti legislativi dell’UE che regolamentano l’inquinamento atmosferico da fonti specifiche in settori come l’industria e i trasporti.

Nel periodo compreso tra il 2000 e il 2018, le politiche dell’UE hanno portato a una riduzione complessiva delle emissioni, che ha determinato una significativa dissociazione delle emissioni dall’attività economica, auspicabile tanto in termini di protezione dell’ambiente quanto di aumento della produttività. Tuttavia, la qualità dell’aria non è migliorata a un ritmo altrettanto sostenuto e ancora oggi l’inquinamento atmosferico ha gravi conseguenze sulla salute umana e sull’ambiente. Saranno dunque necessari ulteriori sforzi a tutela della salute dei cittadini europei e dell’ambiente.

Attuazione delle direttive sulla qualità dell’aria ambiente

Le direttive dell’Unione europea sulla qualità dell’aria ambiente sono state efficaci nel fissare norme comuni a livello dell’UE in materia di qualità dell’aria e nell’agevolare la raccolta e lo scambio di informazioni sulla qualità dell’aria; tuttavia, non sono riuscite a ridurre l’inquinamento atmosferico e a limitarne le ripercussioni negative. La maggior parte degli Stati membri non rispetta le norme in materia di qualità dell’aria e non ha adottato misure sufficienti per limitare al minimo il superamento dei parametri.

Le direttive vigenti sulla qualità dell’aria rappresentano la terza generazione di politiche adottate dall’Unione in tale ambito dall’inizio degli anni ’80 e contengono disposizioni elaborate tra i 15 e i 20 anni fa, spesso meno rigorose rispetto alle linee guida dell’OMS. È questo il caso, ad esempio, del PM₂,₅. Nel 2017, l’8% della popolazione urbana dell’UE è stata esposta a livelli di tale sostanza superiori a quelli fissati nelle norme dell’Unione in materia di qualità dell’aria; la percentuale sale al 77% usando come riferimento le raccomandazioni dell’OMS.

Di conseguenza, il relatore accoglie con favore l’impegno assunto nel quadro del Green Deal europeo di rivedere le norme sulla qualità dell’aria per allinearle a quelle dell’OMS; al contempo, sottolinea che l’ambizione dell’UE di assumere una posizione di leadership a livello mondiale nell’azione per il clima deve andare di pari passo con un’agenda ambiziosa e misure volte a ridurre l’inquinamento atmosferico, che stabiliscano norme rigorose per tutti gli inquinanti atmosferici.

Potenziamento della rete di monitoraggio della qualità dell’aria e della relativa raccolta di dati

L’Unione europea ha istituito una rete di monitoraggio della qualità dell’aria basata sui criteri definiti dalle direttive sulla qualità dell’aria ambiente che comprende più di 4000 stazioni di monitoraggio e 16000 punti di campionamento. Tuttavia, le disposizioni relative all’ubicazione di tali stazioni lasciano un certo margine di flessibilità, con possibili conseguenze sulle misurazioni e sulla rilevanza dei dati raccolti. A tal proposito, il relatore invita la Commissione a rafforzare gli obblighi previsti dalla direttiva al fine di garantire che gli Stati membri misurino la qualità dell’aria in luoghi appropriati e presso le fonti di emissione e che i dati raccolti forniscano informazioni su dove si verificano le maggiori concentrazioni di inquinanti atmosferici. Il relatore esorta inoltre la Commissione a rivedere le regole per l’ubicazione delle stazioni di monitoraggio e dei punti di campionamento e a stabilirne di nuove aventi carattere vincolante.

Le direttive sulla qualità dell’aria ambiente non si concentrano sulla riduzione delle emissioni nei luoghi in cui le persone risentono maggiormente dell’inquinamento atmosferico o dove le concentrazioni sono più elevate. Pertanto, il relatore chiede di includere, negli indici di qualità dell’aria, nuovi indicatori che tengano maggiormente conto dell’esposizione umana all’inquinamento atmosferico, come la densità della popolazione nei pressi delle stazioni di monitoraggio e dei punti di campionamento.

Pandemia di COVID-19 e inquinamento atmosferico

La pandemia di COVID-19 è un esempio dei legami inestricabili tra la salute umana e la salute degli ecosistemi. Le misure di confinamento introdotte nella maggior parte dei paesi dell’UE al fine di contenere la pandemia hanno determinato un calo significativo delle emissioni di inquinanti atmosferici, in particolare quelli prodotti dal trasporto stradale, dall’aviazione e dal trasporto marittimo internazionale. È inoltre dimostrato che un’esposizione a lungo termine all’inquinamento atmosferico può aumentare la vulnerabilità alla COVID-19.

Il relatore evidenzia la necessità di includere gli insegnamenti tratti dalla pandemia di COVID-19 per quanto riguarda l’inquinamento atmosferico nell’elaborazione di nuove politiche, nonché di porre la lotta all’inquinamento atmosferico al centro del piano di ripresa dell’UE, garantire la salute dei cittadini e sviluppare una maggiore resilienza alle minacce.

Politiche rigorose per le principali fonti di inquinamento

L’inquinamento atmosferico è un problema transfrontaliero che interessa tutte le regioni ed è causato da una vasta gamma di fonti; deve dunque essere affrontato seguendo un approccio olistico. Il relatore ritiene che qualsiasi nuova misura risulterà inutile se non sarà data un’adeguata priorità alla qualità dell’aria integrandola in tutte le politiche dell’UE, compresa la legislazione dell’UE sulle fonti di emissione, ad esempio nelle politiche in materia di clima, energia, trasporti, industria, agricoltura e rifiuti, garantendo al tempo stesso sinergie tra tutti i settori d’intervento.

La maggior parte degli Stati membri non soltanto non rispetta le norme vigenti in materia di qualità dell’aria, ma non adempirà nemmeno agli impegni relativi alla riduzione delle emissioni fissati nella direttiva sui limiti nazionali di emissione. Il relatore sottolinea la necessità di misure rigorose per ridurre le emissioni dei principali settori e delle principali fonti responsabili dell’inquinamento atmosferico, specialmente le emissioni dei trasporti (in particolare quelle del trasporto stradale, marittimo e aereo), degli impianti industriali, dell’agricoltura e della produzione di energia. Esorta altresì ad accelerare la transizione verde delle nostre aree urbane, una profonda trasformazione del nostro settore industriale, nonché i lavori volti a far evolvere le nostre zone rurali verso un modello più sostenibile e resiliente.

Perfezionamento dei piani per la qualità dell’aria e attuazione delle direttive sulla qualità dell’aria ambiente

I piani per la qualità dell’aria sono un requisito fondamentale previsto dalle direttive relative alla qualità dell’aria ambiente in caso di inottemperanza, da parte di uno Stato membro, delle norme in materia. Tuttavia, tali piani si sono dimostrati perlopiù inefficaci nel garantire il conseguimento dei risultati attesi. Pertanto, il relatore invita la Commissione a fissare una serie di requisiti minimi e a condividere le migliori pratiche al fine di migliorare la redazione e l’attuazione dei piani per la qualità dell’aria. Ritiene altresì necessario che le direttive sulla qualità dell’aria ambiente impongano agli Stati membri di riferire alla Commissione in merito all’attuazione dei piani per la qualità dell’aria, introducendo l’obbligo di una rendicontazione annuale.

A ottobre 2019 erano ancora in corso 32 procedimenti d’infrazione nei confronti di 20 Stati membri. Il relatore ritiene che l’inosservanza prolungata delle norme in materia di qualità dell’aria da parte degli Stati membri sia la spia della loro mancanza di impegno ad adottare misure più efficaci, nonché dell’inefficacia delle procedure di esecuzione, di cui chiede una revisione.

Sensibilizzazione e mobilitazione dei cittadini

Uno degli obiettivi delle direttive sulla qualità dell’aria ambiente è quello di garantire l’accesso del pubblico alle informazioni raccolte; nella pratica, tuttavia, le informazioni fornite dagli Stati membri in relazione ai possibili effetti dell’inquinamento atmosferico sulla salute sono scarse, poco chiare e difficili da reperire. Il relatore ritiene che l’informazione e la sensibilizzazione del pubblico abbiano un ruolo fondamentale nell’affrontare l’inquinamento atmosferico, dal momento che possono determinare un cambiamento di abitudini, e incoraggia inoltre la partecipazione del pubblico nell’ambito dell’attuazione delle direttive relative alla qualità dell’aria ambiente. Sollecita dunque l’introduzione di misure volte ad agevolare la raccolta di informazioni sulla qualità dell’aria, quali la standardizzazione della classificazione della qualità dell’aria in tutta l’UE e il lancio di campagne di informazione pubblica sugli inquinanti atmosferici e il loro impatto.